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向绍文委员：

　　您提出的《关于出台〈湖南省肉类流通管理细则〉的建议》收悉，现答复如下：

　　一、我省肉类质量安全监管工作情况

　　近年来，根据国务院食安办和省食安委关于加强肉类（畜禽水产品）质量安全监管工作部署，我省坚决贯彻习近平总书记食品安全“四个最严”要求，以“零容忍”举措，全方位、全环节、全覆盖开展了肉类质量安全监管工作，具体情况如下：

　　（一）争取重视，组织保障有序有力

　　争取省委、省人大常委会、省政府、省政协重视，将农产品及肉类质量安全作为重大基本民生加以保障。2016年以来，省委连续三年以1号文件对保障农产品（含畜禽水产品、肉类）质量安全提出要求；2018年6月，省委、省政府联合印发《关于落实食品安全党政同责的意见》（湘办发〔2018〕23号）。省人大常委会开展了食品安全“一法（中华人民共和国食品安全法）一条例（湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例）”执法检查和“三湘农产品质量安全行”活动，将包括肉品在内的农产品质量安全纳入执法监督重点内容。2016年，省政府出台《关于加强食品安全工作的意见》（湘政发〔2016〕30号），明确提出规范畜禽屠宰管理，完善畜禽产品检验检疫制度和无害化处理补贴政策，严防病死病害畜禽进入屠宰和肉制品加工环节，提出要开展养殖水产品、肉类等重点食品的专项检查，并提出要重点发展畜禽肉类加工等具有区域优势的子行业。省政协领导多次视察食品安全监管部门并指导工作，多位政协委员提交提案为加强肉类质量安全工作鼓与呼。省食安办协调省绩效办将包括肉类质量安全在内的食品安全工作纳入市州党委、政府绩效考核，将食品安全重大事故纳入社会综合治理 “一票否决”，提升了食品药品安全工作在省绩效考核中的权重和分量。通过高位推动，压实责任，全省包括肉类质量安全在内的食品安全综合治理有序有力推进。

　　（二）筑牢基础，监管体系日臻完善

　　我省加强基层食品安全监管体系建设，目前全省四级食药监管体系基本建成。省农委制定印发了《乡镇农产品质量安全监管站建设规范》，在全省共评选了309个省级示范和一批市县级示范农产品质量安全监管站。省畜牧水产局在24个乡镇开展了首批畜禽水产品快速检测建设试点。各级地方政府根据省政府要求，加强了食品安全和农产品质量安全协管员配备，全省已配备协管员的村（社区）近2.5万个，配备率达到95%。省食药监局实施县级食品安全快速检测车配备项目，为全省122个县区各配备1台食品快速检验车及车载快检设备。

　　（三）聚焦问题，专项整治深入推进

　　2015年，省食药监局联合省畜牧水产局出台了《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或生产加工企业后监管工作的意见》（湘牧渔联〔2015〕13号），构建肉类产地准出和市场准入监管有效衔接机制。2016年以来，按照《国务院食品安全办等五部门关于印发〈畜禽水产品抗生素、禁用化合物及兽药残留超标专项整治行动方案〉的通知》（食安办〔2016〕15号）的部署安排，全省各地围绕肉类质量安全等先后部署开展来源不明冷冻肉品，打击经营含“瘦肉精”牛羊肉，打击经营“白板肉”、注水肉和病死猪肉等系列专项行动。共查处违法使用兽药畜禽水产品销售者71家、违法使用兽药餐饮服务者6家；查处违法生产经营兽药案件261件，查扣兽药近3吨；查处销售畜禽水产品案件150余件，其中肉及肉制品重大案件10起，水产品重大案件2起，捣毁窝点40余个，抓捕犯罪嫌疑人90余人；移送司法机关案件19件。该项工作在得到了国务院食品安全办督查组的好评。2017年底，全省食药监部门和农业、公安等部门联动，积极开展了打击危害肉制品质量安全违法违规行为“百日行动”，共立案103起，查获涉案肉品34.91吨，货值129.53万元，罚没金额133.82万元；无害化处理15.26吨肉品；捣毁私屠滥宰窝点18个。

　　（四）积极探索，肉类追溯可圈可点

　　2017年以来，由省农委牵头、省食药监局配合，就《湖南省农产品质量安全追溯体系建设方案》进行了5次会商。目前，省政府已安排相应项目经费推进农产品质量安全追溯省级平台建设，14个市州以及部分粮食大县、菜篮子大县、生猪调出大县和批发市场追溯体系试点工作。省畜牧水产局2017年9月底召开了全省畜禽水产品质量安全追溯体系和品牌建设现场会，推介郴州市猪肉质量安全追溯系统，现场参观郴州新湘农公司从“一块肉”到“一头猪”全程质量安全追溯体系建设。岳阳市食安办联合农委、教育、商务等部门印发了《岳阳市食用农产品追溯体系建设实施方案》，由一家公司开发电子追溯平台，针对猪肉销售，开发从定点屠宰、批发市场（或屠户）至酒店（或食堂）等消费终端各环节的电子追溯平台及直接用户的使用终端软件，截至目前已有20多家学校接入平台，整体推广顺利。

　　二、当前肉类质量安全监管存在的问题

　　有关职能部门加强肉类质量安全监管，做了大量工作，也有一定成效，但因涉及养殖、屠宰、运输、流通、消费多个环节，还存在一些不容忽视的问题。

　　（一）养殖环节“源头”监管的问题

　　目前，生猪养殖环节的监管由农业（畜牧水产）部门负责。养殖环节作为肉类质量安全的第一道关卡，是肉类食品安全的“源头”，与生猪养殖场（户）、投入品生产经营企业和屠宰场主体责任落实密切相关。当前，湖南省的生猪养殖业主生产经营标准化、规范化水平总体不高，小、散、杂仍是普遍现实且将长期存在。生猪养殖场（户）的疫情报告、检疫申报、养殖业投入品安全使用和记录等还不是很规范，执行兽药休药期规定还不是很到位，病死畜禽无害化处理工作也需进一步提升。虽然经过相关部门多年来的整治，但是兽药残留超标、私屠滥宰等风险隐患依然不少，集中屠宰的还不能完全保证100%。

　　（二）职能职责调整的问题

　　一是食品安全监管职能一直在调整变化。2013年的机构改革，将分散在有关部门的食品生产、食品流通和餐饮服务监管职能统一到食品药品监管部门。农产品质量安全监管也由原来的农业部门一家监管调整为农业、食药监部门分管监管。明确农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。2018年的机构改革，将工商总局、质监总局、食药监总局整合，组建国家市场监管总局，要求年底到位。目前尚未公布“三定”方案，食品安全管理职能如何优化调整暂不清楚。

　　二是生猪屠宰管理职能还未完全到位。2013年的机构改革，将商务部门的生猪屠宰监督管理职责划入农业部门，但是各地农业部门在承接这项工作的时候进度不一，部分地方由于种种原因目前都还未完全调整到位。

　　三是肉类进出口的监管职能也在调整。肉类进出口由出入境管理部门负责，2018年的机构改革，将国家质监总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入了海关总署，具体职能职责如何界定尚未正式公布。

　　（三）法律法规适用的问题

　　一方面是法律法规还不配套。新的《食品安全法》2015年颁布实施后，配套的的《食品安全法实施条例》尚未修订出台，《农产品质量安全法》也未作相应修订，给监管执法带来不便。另一方面是相关职能的界定比较模糊。如肉类运输过程的监管，是属于农业部门的还是食品药品监管部门的职能职责，尚未有明确规定；进口走私冷冻肉也无法律法规明确。

　　三、关于出台《湖南省肉类流通管理细则》的说明

　　我局认为，出台《湖南省肉类流通管理细则》（以下简称“细则”），对于保障我省肉类质量安全很有意义，很有必要，应该创造条件逐步推进。

　　（一）制定《细则》的上位法依据还不充分

　　细则多是主体法律、法规、规章的从属性文件，是有关机关或部门为使下级机关或人员更好地贯彻执行某一法令、条例和规定，结合实际情况，对其所做的详细的、具体的解释和补充。我国尚未出台肉类流通单独法律、法规或者规章，我省也尚未制定肉类流通管理相关条例，制定细则所依据的主体法律、法规、规章不充足。单就肉类流通领域的管理而言，2003年商务部制定了《关于加强畜禽屠宰管理规范肉品流通秩序的通知》（商运发﹝2003﹞157号），但是因职能划转而不能继续适用。农业部和食品药品监管总局于2015年联合下发《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发〔2015〕18号），该文件系以意见形式出台。上述上位规定或者文件，不能作为制定细则的依据。

　　（二）地方立法是较好途径

　　参照其他省份的做法，就生猪及生猪产品流通，可制定地方性法规，如广州市人民代表大会常务委员会制定的《广州市生猪屠宰和生猪产品流通管理条例》；也可以制定地方政府规章，如贵阳市、大连市、呼和浩特、乌鲁木齐、合肥、郑州等地做法。我省就生猪屠宰的管理制定了《湖南省生猪屠宰管理条例》并于2016年修正。从规范行为和法律责任的制定而言，制定地方性法规更有利于对行业的管理。关于来源不明冷冻肉品走私问题，涉及海关（出入境检验检疫）、公安、农业和食品药品监管等部门职能，非单一行政部门制定的规范性文件或者部门联合发文可以规范的，且规范性文件也不能对相关违法行为的法律责任进行设定，只有出台地方性法规或者政府规章方可进行全面管制。

　　（三）积极做好机构改革期间立法前期准备与联合监管工作

　　当前，农业农村和食品药品监管体制正处于改革时期，肉品流通的监管体制机制将会产生变化。我们认为，在机构改革期间应着力开展以下几个方面的工作：

　　一是进一步强化政策研究。我局将把肉品在内的畜禽水产品质量安全作为全省食品经营监管工作重点，重点加强对对产地准出市场准入衔接、部门协调联动、专项治理方面的政策研究，着力规范肉类流通质量安全。同时，积极配合农业、畜牧水产部门，以猪肉产品为重点，积极探索农产品质量安全追溯体系建设。

　　二是进一步强化立法调研。我局将积极会同农业、畜牧水产、公安、海关（出入境检验检疫）等部门，做好肉类违法类案件法律适用的法理和法律层面研究，掌握全省肉类违法类案件办理情况，做好基础数据、基础资料收集等工作，为改革到位后出台政策做好相关准备。同时，会同省农业部门加强向省人大、省政府法制办汇报有关情况，力争尽快将肉类流通监管纳入我省立法计划。

　　三是加强肉类质量安全联合监管。在机构改革期间，充分发挥省食安办的综合协调职能，督促地方政府履行属地管理责任。充分发挥部门协调联动优势，会同农业、畜牧水产等相关职能部门，继续开展涵盖生猪养殖、屠宰、运输、销售、消费各环节的联合督查，保持对肉类违法行为的严打态势，确保全省人民食肉安全。

　　感谢您对食品安全工作的关心支持。

湖南省食品药品监督管理局

2018年7月11日    

　　联系单位：省食药监局食品安全监管二处

　　联系电话：0731—88635935