贯彻全面依法治国，深入推进依法行政

不断提升药品监管法治化水平

主讲：彭旭明

（2019年7月）

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，作为“四个全面”战略布局的重要内容来推进，将依法行政提高到治国理政重大战略部署。党的十八届四中全会专题研究和通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安；全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。为中国特色社会主义法治建设作了全面规划部署。

　　一、依法治国方略的提出和发展

　　1、1997年，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国的基本方略就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

　　2、1999年，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

　　3、2002年，党的十六大提出全面落实依法治国基本方略。十六大报告提出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标；发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；要把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”，把依法治国作为是“发展社会主义民主政治”的一项基本内容。

　　4、2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立了建设法治政府的目标，明确规定了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是全面推进依法行政的重要文件。

　　5、2007年，党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。

　　6、2012年，党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，要按照全面建成小康社会的战略目标和要求，到2020 年全面落实依法治国基本方略；要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

　　7、2014年10月，十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，强调全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

　　明确提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；明确了全面推进依法治国的重大任务是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

　　会议发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为全面推进依法治国、中国特色社会主义法治建设作了全面规划部署。

　　8、2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，明确了法治政府建设的主要任务：依法全面履行政府职能；完善依法行政制度体系；推进行政决策科学化、民主化、法治化；坚持严格规范公正文明执法；强化对行政权力的制约和监督；依法有效化解社会矛盾纠纷；全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。提出了到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总目标。

　　9、2017年10月，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。

　　10、2018年3月，成立中国共产党中央全面依法治国委员会，全面统筹和推进依法治国各项工作。

　　二、深入推进依法行政的基本要求

　　习近平总书记指出：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

　　（一）依法行政的概念

　　依法行政，是指各级政府及其工作人员在宪法和法律赋予的权力和职责范围内，通过法定方式和途径，运用适当的方法，严格依照法定程序，管理国家事务和社会事务，做到既不失职，又不越位，既要防止和避免行政权力滥用，保障公民法人和其他组织合法权益，又要强化管理手段，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。

　　行政权必须受到法律的约束是现代法治社会的必然要求,也是依法治国的必然要求，其本质是有效制约和合理运用行政权力。

　　（二）依法行政的目的

　　依法行政源自“国家尊重和保障人权”。依法行政的主要目的是维护和保障公民、法人或其他组织的权利，实现公法的价值追求，是积极保障有效行政行为与消极防范防止滥用行政权力的有机结合。

　　依法行政的目的不仅仅在于对政府及其公务人员的行政行为进行约束和规范，防止滥用权力，并且使受到不法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的权利及时得到保护和赔偿，而且也在于保证政府对公共行政管理的统一性、连续性、稳定性和高效性，使其能够最大限度的发挥作用。

　　（三）依法行政的目标

　　建设法治政府是我国依法行政的基本目标。

　　有限政府：合理划分和依法界定各级政府间、政府各部门间的职能和权限，理顺政府与市场、政府与社会的关系，实现政企分开、政事分开、政社分开，以保证政府有效行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

　　服务政府：转变政府职能和管理方式，以人民为中心，服务公众。

　　阳光政府：行政权的依据公开、行政权运作过程公开、行政权运作结果公开。保障知情权、参与权、救济权。

　　诚信政府：政府诚信是整个社会的诚信体系的基础和核心。努力提高政府的公信力。

　　效能政府：用最小的投入做更多的事。要改革和创新、优化政府结构、减少行政层级，理顺职责分工，推行政府绩效管理，开展效能建设，严格考核奖惩和监督，加强行政问责，完善行政程序，推进电子政务等，不断减少行政运行成本。

　　责任政府：法治建设必然要求构建一个负责任的政府。

　　（四）依法行政的实现条件

　　1、转变政府职能，深化行政管理体制改革

　　2、提高政府立法质量

　　3、保证严格、公正、文明执法

　　4、坚持科学、民主、依法决策

　　5、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾机制基本形成。

　　6、健全行政监督机制。

　　7、提高政府公务人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力。

　　当前依法行政面临的一些问题：

　　一是有法不依的情况仍然比较严重。表现在：不善于运用法治思维和法治方式管理经济社会事务，习惯于运用行政手段和经济手段，与法律手段割裂开来，把法律制度视为障碍、绊脚石，甚至撇开法律另搞一套，形成法律规定与权力行使“两张皮”；少数领导干部人治思维和官本位思想根深蒂固，习惯于拍脑袋发号施令，甚至侵犯公民、法人和社会组织的合法权益，损害党的威信和法律权威，人民群众对此反映强烈。

　　二是执法不严、违法不究的情况比较突出。更多的表现是乱作为，不作为。中国是一个“熟人社会”，在现实生活中，权力、金钱、人情、关系等因素屡屡影响法律的有效实施，经常出现“明规则”干不过“潜规则”的情况；一些领导干部和执法人员对宪法和法律缺少敬畏，不习惯在法治轨道上用权；有的徇私枉法，对违法行为视而不见，在执法上不作为，讲人情，不讲原则，造成“守法成本高、违法成本低”的现象比较普遍，结果是老实人吃亏，既放纵了违法行为，又打击了守法的积极性。有的信奉“搞定就是稳定、摆平就是水平、没事就是本事”，只看眼前、忽视长远，重经济建设、轻法治建设，只顾政绩、不顾群众。这既损害了法律权威，又难免造成新的社会热点问题。

　　三是，全社会的法律意识和法治观念还不够强。当前，全社会“不愿违法、不能违法、不敢违法”的法治氛围还没有完全形成，法律权威还没有从根本上树立起来。“法不责众”的心理比较普遍，一些人只想享受权利和利益，而不愿承担责任和义务；一些人信“访”不信“法”，不习惯依法按程序表达利益诉求，热衷于“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的不理性、非法治效果。

　　（五）依法行政的基本要求

　　1、合法行政

　　行政主体在行使行政权时必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。主要包括：

　　（1）行政主体合法。即必须是依法设定的，并具备相应的资格，只有具备法定资格要件的行政主体做出的行政行为才是合法的行政行为，任何没有法律依据的职权都是不应存在的。

　　（2）行政职权合法。即职权必须由法律规定，行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围内行使职权。即职权法定、越权无效。

　　（3）行政行为合法。即行政行为必须依照法律规定的范围、手段、方式和程序进行，任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础，而每一个事实要件必须由相应的事实佐证，每一个事实佐证必须经得起审查和行政管理相对人的反驳与质证。

　　（4）行政程序合法。程序合法是实体合法、公正的保障。从法理上说，侵犯公民的程序权利，同样是违法行为。只有实体和程序都合法，才能保证行政行为本身的公正和正义。

　　2、合理行政

　　行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私，不歧视。要客观、适度、合乎理性，以实现法律效果和社会效果的平衡与统一。合理行政的基本要求是：

　　（1）公平公正对待公民、法人或其他组织。

　　（2）行政的目的、动机合理。任何法律、法规、规章在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的，就是为了更好地实现国家利益和保障行政管理相对人的合法权益。因此，行政机关行使自由裁量权，必须正确理解法律的意图和精神实质，必须与法律追求的价值取向和国家行政管理的根本目的相一致。

　　(3)行政的行为和方式合理。行政权特别是行政自由裁量权的行使应符合人之常情，符合人们普遍遵守的准则，符合一般人的正常理智判断。不能为了自身的管理方便而不顾当事人的权益，应当尽量避免采用损害当事人权益的方式。

　　(4)行政的手段和措施合理。这是要求行政机关在行使自由裁量权时所采取的措施和手段必须是最轻微的。比如实施行政处罚时，面对多种可能选择的行政手段和措施，应按照必要性，适当性和比例性的要求，进行合理的选择，尽可能选择对公民个人权利损害最小的手段。

　　3、程序正当

　　行政机关按照正当的法律程序行政，执法不仅要公正，而且要以看得见的方式来实现公正(如告知、听取申辩、说明理由、回避等)。程序公正是实体公正的前提，实体公正的实现有赖于程序公正来保障。没有程序的公正，就不可能有实体的公正。程序正当的核心是要通过合适的程序安排根除和避免那些可能导致不公正结果的因素。主要要求：

　　（1）行政公开。主要内容包括行政依据公开，行政信息公开，行政过程公开，行政决定公开。

　　（2）保障公民、法人或其他组织的知情权、参与权和救济权。

　　（3）听取意见、说明理由.

　　（4）政府公务人员作为利害关系人应当回避。

　　4、高效便民

　　行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织，真正做到便民、利民、为民。

　　（1）遵守法定时限。

　　（2）积极履行职责。行政机关实施行政管理应采取积极主动的态度，尤其是对法定职责应及时履行。

　　（3）提高办事效率和服务质量。对办理的事项不能久拖不决。应从方便老百姓办事出发，把为公众提供优质服务作为行政管理的根本宗旨，而不应把行政管理看作是限制老百姓的工具和手段。

　　5、诚实守信

　　是依法行政对行政机关及其行政活动的必然要求，也是行政机关及其工作人员的法律义务与责任。

　　（1）应提供全面、真实、准确的信息。

　　（2）制定的法规、规章和政策、决定应当保持相对稳定，不能朝令夕改，出尔反尔。

　　（3）严守信赖保护原则。政府做出相关决定后，为了保护公民、法人或其他组织的既得利益和合理期待，不得随意更改或撤销。因国家利益、公共利益或者其他法定原因，需要撤回或者变更已经生效的行政决定的，必须按照法定程序进行。但由此给公民、法人和其他组织造成财产损失的，应当依法予以补偿。

　　6、权责统一

　　行政机关必须依照法律规定的职权、职责行政，行使多大的权力就要承担多大的责任。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿。

　　（1）行政职权与行政职责统一。行政职权是公权力，法律授予行政机关职权实际上是赋予行政机关义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行法定职责，擅自放弃和不履行法定职责，就是失职和渎职，是要承担法律责任的。因此，任何行政机关在行政活动中，既不能失职，又不能越权;既不能不作为，又不能乱作为;不能只强调自己的权力，不履行应有的责任。更不能有利时争夺权力，无利时互相推诿。

　　（2）行政主体和责任主体一致。即行政责任必须由行政活动的主体担其名，负其责。任何行政活动都是通过行政机关及其工作人员来完成的，因而对行政行为的后果在内部要分清行政机关和公务人员各自的责任，应属行政机关承担的责任不应由工作人员来承担，属行政机关工作人员违法行政造成后果的，应由行政机关或有关机关依法追究经济和行政责任。

　　（3）行政结果与行政责任相当。即行政行为产生何种结果，行政主体就应承担与之相应的责任。如对违反合法性、合理性、公正性的行政行为，应确认无效或作出撤销决定，并依法制裁违法者，使其承担相应的法律责任;对因违法或不当的行政行为造成行政管理相对人权益损害的，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，行政主体应承担行政赔偿责任;对因公益目的且符合法律规定，但却给行政管理相对人的合法权益造成损害的行政行为(如征用土地、旧城改造拆迁等)，行政主体应负补偿责任。

　　（4）自觉接受对行政行为的监督，确保违法受追究。要自觉接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督，要自觉接受人民政协的民主监督，要自觉接受新闻舆论的监督，要重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道实施的监督。同时，还要创新政府内部的监督机制，健全行政执法责任制和评议考核制，完善行政监察、审计等专门监督，对行政机关违法或者不当行使职权依法追究责任。

　　三、深入推进药品监管依法行政

　　药品监管部门的主要职责是药品监管执法，深入贯彻全面依法治国战略部署、深入推进依法行政尤为重要。我们的明升体育,明升m88备用工作，要结合我省药品监管体制改革工作实际，法治政府建设工作总体部署，充分发挥明升体育,明升m88备用对行政执法的监督、把关、考评作用，促进依法行政。主要抓好以下几个方面的工作：

　　（一）建立和完善行政执法相关制度，夯实法治基础。

　　一是梳理修订“三单”，依法界定执法事权。根据新组建的省药监局的事权和职能调整，及时做好权力清单、责任清单、负面清单梳理和修订工作，实行动态管理并及时公布。

　　二是落实行政执法三项制度，建立健全行政执法内部法制监督制度。按照省政府和国家局要求，推进和落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，全面提高执法效能。全面梳理和制定行政处罚案件办理、法制审核、案审会、执法文书、行政复议诉讼等各项制度，规范各项程序及执法行为。

　　三是完善公职律师制度。完成省局公职律师配备工作。完善公职律师相关配套制度机制，充分发挥公职律师在法治监督中的作用。

　　（二）强化行政执法内部监督审核，提升工作效能。

　　一是强化明升体育,明升m88备用的审核、把关和考评职能。建立健全行政执法法制监督制度、规范监督程序、明确审核事项，建立权责清晰、运行顺畅的内部法治监督机制，强化对行政执法行为尤其是重大行政执法决定的法制审核，充分发挥法制监督和把关作用，严格规范执法行为，当好领导政策参谋助手和法律顾问。在深入调研的基础上，研究制定药品监管依法行政考核工作制度机制，将依法行政考核作为绩效考核的重要内容，明确考核的对象、范围、标准、方法，加强对执法业务的法治考评。

　　二是加强监管政策调研。适应药监新体制要求，就落实“四个最严”，保底线，追高线，提幸福开展政策调研，为进一步加强全省药品监管服好务，为加强监管执法和监督工作提供政策支持。

　　三是做好行政复议和应诉工作。理清与省市场监管局工作职责，切实加强药品、医疗器械、化妆品类行政复议和行政应诉工作，支持法院解决行政纠纷，纠正行政违法行为；继续推进和落实行政负责人出庭应诉制度。

　　四是加强规范性文件审核。认真做好药品、医疗器械、化妆品规范性文件合法性审查和备案工作。组织开展规范性文件清理、修订工作。

　　（三）加强药品监管法律法规宣传，营造法治氛围。

　　一是开展新修订法律法规宣传。重点组织开展即将修订出台的《药品管理法》《疫苗管理法》等法律法规的宣传工作，提升法治宣传效果，营造良好法治宣传氛围。

　　二是加强法律法规和政策解读。及时做好新出台法律法规的解读工作；按照“谁起草、谁解读”的原则，将政策解读与政策制定工作同步考虑、同步安排，做好政策解读工作。

　　三是落实“谁执法谁普法”责任制，推进法治机关建设。创新宣传方式方法，大力开展药品医疗器械化妆品监管法律法规宣传活动，组织开展“12·4”国家宪法日宣传，做好普法依法治理工作。落实领导干部带头学法制度，组织开展全员学法用法考法。建立健全药品监管执法和法制人员岗位培训制度机制，组织开展依法行政专题培训，提高药品监管执法人员法治思维和依法行政能力，促进依法行政。

　　四、深入推进落实放管服等改革工作，促进产业发展。

　　充分发挥牵头组织作用，深化“放管服”改革、审批制度改革、“证照分离”改革、推进“互联网+政务服务”、“互联网+监管”、“一件事一次办”等相关改革工作，优化营商环境、提升服务效能，促进医药产业高质量发展。